I DEBATE: O papel e limitações do Procurador do Tribunal Penal Internacional devem ser revistos? (Parte II)

Tenho o prazer em ser o primeiro a reagir na nova série do Blog CJ&G destinada a estimular o debate de idéias em torno de um tópico específico. Como mencionado anteriormente, comentários do público em geral são bem-vindos.

Matthias Sant’Ana

Quero primeiro agradecer ao meu colega B.C. Altenburg pela inciativa e pela escolha de um tópico tão pertinente e atual. Como ele, tenho uma opinião favorável ao Tribunal Penal Internacional (TPI) e – ainda como ele –, creio que o entusiasmo pela justiça internacional tem de ser temperado com uma forte dose de realismo sobre os limites políticos das relações internacionais em geral, e da função judicial internacional em particular.

Não pretendo comentar em detalhe cada uma das objeções avançadas contra ou a favor do atual ocupante do cargo de procurador, ou da atual composição dos poderes a ele confiados. Em especial, não tenho suficiente informação para discutir questões ligadas à personalidade do Sr. Ocampo. Noto, apenas, que é costumeiro ver essas questões de caráter mais pessoal levantadas quando se pretende realizar uma campanha de envergadura para retirar dirigentes de organizações inter-governamentais: foi assim, com alegações de ‘má administração’ e com mal-esclarecidas acusações de ‘assédio sexual’ com funcionárias da Organização para a Proibição de Armas Químicas (OPAQ) que o Embaixador brasileiro José Maurício Bustani foi ilegalmente afastado de seu posto de diretor (link). Sabe-se muito bem que, naquele caso, a raiz do problema não era a alegada incompetência do diretor, e muito menos as supostas instâncias de assédio sexual; pelo contrário, a razão tinha mais a ver com o receio da administração Bush de ver um rapprochement entre a organização da qual Bustani era diretor, e o governo do Iraque. De modo semelhante, a verdadeira razão da saída de Paul Wolfowitz da direção do Banco Mundial não era simplesmente o tratamento preferencial que ele estendeu à sua então companheira, funcionária da instituição, mas o fato dele ter alienado em grande medida tanto o staff altamente especializado da instituição, quanto os membros do comitê diretor.

Seguindo a estrutura da primeira contribuição a este debate, abordo o primeiro ponto, sobre o ‘ativismo político’ do procurador.

O indiciamento do presidente do Sudão, Omar al-Bashir, foi certamente vista como uma decisão polêmica e altamente problemática. Ela lembra, sem dúvida, a desajeitada decisão da Procuradora Carla Del Ponte, do Tribunal Penal para a Ex-Iugoslávia, de indiciar Slobodan Milosevic – então Presidente em exercício do que restara da Iugoslávia –, durante as negociações de Rambouillet. Ora, confrontado com termos que ele e seu regime estimavam inaceitáveis, e indiciado por um órgão judicial considerado como ‘de exceção’ por boa parte dos sérvios, as negociações falharam, e foi aberto o caminho para o prolongado e e ineficaz bombardeio da OTAN no Kosovo. Não é fácil para um suspeito de crimes de guerra sentar na mesa de negociação com seus acusadores; nessas circunstâncias prefere-se ficar em casa, e continuar as políticas — por mais horrendas —  que são preferidas pelo público doméstico.

Nesse sentido, a decisão de Ocampo não é ‘inovadora’. Trata-se da crença, talvez equivocada, de que mais vale a justiça do que a busca pela paz.

Mas essa suposta oposição entre paz e justiça deve ser desconstruída: não há garantias de que al-Bashir, ou Milosevic antes dele – ou, voltando mais ainda no passado, Adolf Hitler antes de 1939 –, seja um verdadeiro ‘parceiro para a paz’. Ou seja, não se pode sempre sacrificar a justiça na esperança de uma paz que, no final das contas, talvez tenha que ser mesmo conquistada a ferro e fogo, e não pela negociação. Além disso, nem toda ‘paz negociada’ é preferível à busca pela justiça: Chamberlain não apenas negociou uma péssima paz, como perdeu a oportunidade de dar um sinal claro de que preferiria a ‘justiça’ — mesmo difícil de obter — a uma acomodação com um regime intolerável.

Em outros termos, a decisão de Ocampo pode certamente ser discutível, tanto em termos de oportunidade quanto em termos de sua eficácia. Mas a opção contrária — não solicitar o mandado — é igualmente problemática, como indica a litânia de queixas a respeito da ‘indiferença’ ao sofrimento do Sudão. Se a solicitação de um mandado sigiloso era de fato possível, talvez essa tivesse sido uma alternativa pragmaticamente mais adequada à delicada situação política. Talvez, não.

Quanto ao indiciamento de al-Bashir pelo crime de genocídio, há igualmente uma pluralidade de opiniões. Certamente há quem creia que não há, em termos legais estritos, um genocídio em curso no Sudão. É certamente a opinião expressada por Cassesse, um nome de peso na área do direito penal internacional, e uma autoridade para quem uma grande deferência é devida. Mas é preciso distinguir o nível de prova requerido para se condenar um acusado, e o nível de prova requerido par simplesmente apresentar acusação, ou solicitar um mandado. Neste ponto o estatuto do TPI é bastante claro: ‘o juízo de instrução poderá, a pedido do procurador, emitir um mandado de detenção contra uma pessoa se, (…) após examinar o pedido e as provas ou outras informações submetidas pelo procurador, considerar que [e]xistem motivos suficientes para crer que essa pessoa cometeu um crime’ (reasonable grounds to believe). Já para condenar um suspeito,  requer-se que o Tribunal esteja ‘convencido de que o arguido é culpado, para além de qualquer dúvida razoável’ (beyond a reasonable doubt). Uma parte considerável da opinião internacional é da opinião de que o juízo de instrução estabeleceu um estandar de prova demasiado elevado no tocante à acusação de crime de genocídio (ver uma opinião bastante completa aqui, em inglês).

Em resumo, não creio, ao fim e ao cabo, que a função de um procurador possa ser ‘não-ativista’. Ao ter a titularidade da ação penal, não cabe ao procurador substituir-se ao juiz e estabelecer um nível demasiado alto de exigência para inciar uma investigação, ou apresentar o libélo acusatório. Certamente, quando o Conselho de Segurança referiu o caso ao TPI, suspeitava seriamente que crimes de competência do tribunal estavam ocorrendo no Sudão. O papel do procurador não é nem o de um diplomata — que deve pesar as conseqüências políticas de sua ação judicial –, nem a de um juíz — que deve exigir um nível de prova extremamente alto antes de condenar. Esses papéis são respectivamente os do Conselho de Segurança, e o do TPI. Por outro lado, o procurador deve sim, procurar agir com bom senso. Mas é preciso aceitar que não há, em casos como este, como definir facilmente onde termina o bom senso, e onde começa o ativismo desmesurado.

Sobre o segundo ponto, relativo ao realismo político.

A posição do operador jurídico internacional – juíz, procurador ou parte civil – é sempre muito delicada. É preciso assegurar-se a ‘independência e imparcialidade’ da função judicial, e ao mesmo tempo garantir a sua eficácia real, o que depende sempre – em última análise – da vontade dos Estados de cumprir as decisões, e tomar parte dos procedimentos. Esta não é uma especialidade do TPI, ou dos tribunais penais internacionais em geral. O problema é igualmente presente na Corte internacional de Justiça, nas Cortes de direitos humanos, ou em tribunais comerciais: a função de julgar sempre deve procurar garantir a eficácia das decisões e o estabelecimento da justiça no caso concreto. Ouso dizer que o problema é o mesmo no caso das jurisdições nacionais, muitas das quais temem tanto contrariar os poderes eleitos que preferem ser um poder subserviente a ser um poder irrelevante.
Bustani tinha razão em procurar a cooperação do Iraque com relação às inspeções relativas a armas químicas em 2002. Infelizmente para ele, a administração dos Estados Unidos da América tinha outras idéias sobre como lidar com o Iraque. Não me parece razoável dizer que o embaixador brasileiro fora um ‘ativista’ que tinha ‘menosprezado os limites políticos de sua atuação’. Ele literalmente cumpria a sua função, a qual não era servir de ferramenta para a realização dos objetivos geo-estratégicos de um dos Estados membros da organização, por mais importante que este fosse. Teria sido vergonhoso, e até mesmo ilegal, se ele tivesse se negado a procurar a cooperação do regime iraquiano para agradar a um Estado membro, ou para assegurar a manutenção de seu posto.

Se um acordo de paz efetivo e duradouro ocorrer no Sudão não será apenas porque o atual ocupante do cargo de Presidente não foi acusado, ou porque ele pôde ficar tranquilamente no poder. A situação humanitária no Sudão estava se deteriorando antes do mandado, e não há garantias que a paz teria sido conquistada se o TPI tivesse se abstido de acusar al-Bashir: não esqueçamos que ninguém questiona a prática sistemática de crimes de guerra e de crimes contra a humanidade naquele país.  Não esqueçamos que foi exatamente por isso que o caso foi referido ao TPI com o assentimento não apenas dos EUA – que são em geral visceralmente contrários ao TPI e à justiça internacional em geral – mas igualmente da China, país cujos interesses econômicos no Sudão são a principal razão pela qual Bashir ainda goza de algum apoio no Conselho de Segurança. Foi a política internacional que deu a Ocampo o poder de acusar al-Bashir, e nenhum outro ente, ou pessoa.

Em conclusão, concordo com meu estimado colega Altenburg no que diz respeito à delicada posição na qual se encontram as instituições judiciais internacionais, e o risco que elas correm de ‘ao morder a mão de seus próprios criadores’, condenarem-se à irrelevância, ou ao desaparecimento. No entanto, estas instituições estão expostas a outro risco: o de tornarem-se irrelevantes pela auto-censura. Esse é um risco particularmente crucial no caso de uma função como a do procurador, cujo papel é precisamente o de buscar, ativamente, a punição de casos dos quais tem conhecimento. Não creio que o exercício do procurador do TPI tenha sido mais ‘desajeitado’ – no contexto do mandado de prisão de al-Bashir – do que incidentes anteriores, e creio que houve – da parte do próprio juízo de instrução – um excesso de receio com relação ao mandado no tocante à acusação de crime de genocídio. Não há, no meu conhecimento, um mecanismo institucional que possa, ao mesmo tempo, garantir a confiança dos Estados ajuizados, e o realismo político (e o bom senso) dos que tem o papel de acusar. Criar um tal mecanismo – ao revisar o papel do procurador, por exemplo – convidaria a um outro tipo de esfacelamento da infante justiça internacional.

5 Responses to “I DEBATE: O papel e limitações do Procurador do Tribunal Penal Internacional devem ser revistos? (Parte II)”


  1. 1 Moacir 13/04/2009 às 5:59

    Muito instigante a idéia do “debate” entre dois autores do blog. Desde o começo venho acompanhando este blog e seus textos sempre atualizados e pertinentes sobre DIP vem interessando o corpo docente e discente no meio universitário. Meu voto para o próximo projeto de vocês é um livro comum, já que simplesmente não se discute estes temas de forma suficiente no Brasil.

    Acredito que a comparação com Bustani e o Procurador (a tradução mais correta não seria Promotor?) seja pertinente. Da mesma forma como a comparação entre o TPI e a Liga das Nações do primeiro texto. Um meio termo deve ser buscado para que a idéia de Raphael Lemkin não seja olvidada e afundada como alguns neocons querem. Vida longa ao Procurador e ao Tribunal!

    Continuem escrevendo!

  2. 2 Dino 13/04/2009 às 6:11

    estou com o mathias!
    pô, o argentino mal começou a trabalhar!!! deixa o cara mostrar serviço primeiro!!!!!!

  3. 3 Ana Clara Schild 13/04/2009 às 12:42

    Muito legal a idéia do debate!!!!!!

    Estão de parabéns!

  4. 4 Esdras F. 13/04/2009 às 20:04

    No direito interno pátrio o Procurador/Promotor do MP pode ser limitado em ocasiões bem especiais pelo Executivo…..

    Não há qualquer previsão do mesmo ocorrer no Tribunal Internacional Penal? Ele é completamente autônomo e limitado apenas pelo Estatuto do Tribunal/?

    O blgo está de parabéns pelo alto nivel dos autores e artigos!

  5. 5 Matthias Sant'Ana 15/04/2009 às 14:58

    A única limitação que eu conheço, é a estabelecida no artigo Artigo 16.º do estatuto do TPI:

    “Transferência do inquérito e do procedimento criminal

    O inquérito ou o procedimento criminal não poderão ter início ou prosseguir os seus termos, com base no presente Estatuto, por um período de 12 meses a contar da data em que o Conselho de Segurança assim o tiver solicitado em resolução aprovada nos termos do disposto no capítulo VII da Carta das Nações Unidas; o pedido poderá ser renovado pelo Conselho de Segurança nas mesmas condições.”

    Ou seja, o Conselho de segurança pode suspender qualquer inquérito ou processo, por períodos renováveis de 12 meses.


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